对铁路法院受理民商事案件范围的思考
—兼谈司法体制改革后如何正确行使审判权
银川铁路运输法院 马 豪
内容提要：
作为司法资源和职权配置的一部分，铁路专门法院在我国司法机构中以其特有的方式，两度成立、存在和撤立于整体的司法体制中。关于专门法院如何定位，其作用、权责和社会评价，一直是社会公众关注的焦点问题。如何面对现实，从制度架构的理性方面既有效地依法履行职责，又融和理性或非理性的因素，并注重现实与理想之间的统一和协调，是一个值得思考和探讨的问题。
2010年12月7日，中编办、最高法和最高检联合发出《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》（以下简称《意见》），明确改革目标，要求铁路两院同铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。全国17个铁路运输中级法院、58个铁路运输基层法院改制工作基本完成，6月底已全部移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和高级人民法院，实行属地管理。转为属地管理后，应根据新的形势和要求，重新确定铁路法院的案件管辖范围，充分发挥铁路法院这支重要的司法力量的积极作用，实现管理体制改革的预定目标。为此，《意见》第四条明确规定：“铁路法院和检察院的业务管辖范围由最高人民法院、最高人民检察院另行规定。新规定出台前按原规定执行”。《意见》体现了铁路法院管理体制改革的整体思路，考虑了管理体制改革中各地的不同情况，兼顾铁路法院的历史、现状和今后发展，对管理体制改革后确定铁路法院案件管辖范围、充分发挥铁路法院这支审判力量的作用，都具有重要的指导意义。
最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（以下简称《规定》），已于2012年8月1日起施行，根据该《规定》，改制后铁路运输法院民事案件的管辖范围除涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产等民事案件为，经驻在地高级人民法院指定管辖，还可受理其他民事案件和执行案件。《规定》既考虑到了与铁路运输有关案件专业性强，铁路法院此前在长期的审判实践中已经积累了丰富的民事审判经验，继续受理这些案件，有利于发挥其专业特长，取得良好效果的重要作用，又考虑到根据新的形势要求，在受案范围上可以指定铁路法院受理驻在地的民事案件。《规定》在充分发挥铁路法院这支重要的司法力量积极作用的同时，又从另一方面通过指定管辖来扩大受理民事案件的范围，帮助地方人民法院缓解“案多人少”的矛盾。
确定铁路法院的案件管辖范围，是铁路法院管理体制改革工作的重要一环，也是管理体制改革后铁路法院开展审判工作的基础。各高级人民法院在指定铁路法院受理民事案件时，如何做到既考虑本地案件的整体情况，又兼顾到辖区内铁路法院和地方法院之间工作任务的平衡，制定符合本地实际的方案，是本文重点探讨的问题。
二、体制改革后案件管辖和案件数量的情况
1、案件数量少与司法资源闲置
历年来铁路法院案件数量少，整体容量小，且案件性质单一，
在铁路两级法院已是不争的事实。回溯自1982年5月铁路法院恢复办案以来的30年间，截止移交前全路共有17个中级法院和58个基层法院，三千多名法官及干警，共计审结“刑事案件（一审224252件，二审19880件），民事案件（一审161700件，二审17691件），执行案件91418件” 。从收、结案以及标的额的数据看，与地方法院相近类似区域审判力量所承担的案件量相去甚远。为了不因在于数据缺乏完整而无法论证，经随机抽样的方法，从1982年开始，以每5年为节点进行比照，其阶段性的数字统计也显示出民事、执行案件受案数量偏少的情形，甚至有大段的空白。除去运输合同类、路外伤亡侵权类，其他民商事案件类型单一，如劳动争议等案件，因数量极少未建立专门的统计表格。各类案件阶段性的数字也可证实：大量的人力物力投入后，造成的司法成本的不经济。
2、改制后民事案件管辖存在的问题
《规定》第五条授权各省、自治区、直辖市高级人民法院可以在与铁路运输相关的民事案件之外，指定本辖区内的铁路运输基础法院受理其他一审民事案件，还可以将辖区内的执行案件指定铁路运输法院执行。该指定管辖完全符合我国民诉法指定管辖的法律规定，但具体到铁路运输法院的指定管辖上，仍存在一些不可回避的问题。
问题一：指定管辖案件受理范围是否应等同于地方人民法院？
有观点认为，铁路运输法院纳入国家司法管理体系后，已经成为我国法院系统的重要组成部分，其案件受理范围应与地方人民法院一致，二者不应存在区别。也有观点提出，应将铁路运输基层法院驻在地一定区域内的民事案件作为指定管辖的依据，凡发生在该区域内的一审民事案件均由铁路运输基层法院管辖（地域管辖标准）。
上述观点不无道理，但不符合我国司法实践，也不具有可行性。自1982年重新筹建铁路运输法院以来，其案件管辖范围一直以与铁路运输有关的民事合同、侵权案件为主，基本不涉及驻在地的普通民事案件。管理体制改革后，将铁路运输法院的民事案件管辖范围等同于驻在地法院，不符合实际，也有违设置专门人民法院的初衷，更不利于科学发挥铁路运输法院的作用。有必要坚持循序渐进的原则，待时机成熟后逐步进行拓展、调整。
问题二、划定指定管辖案件范围应采用怎样的标准？
笔者认为，采用案件类型标准较为妥当。最高院在广泛征求意见和调查研究的基础上，出台相关意见确定一定范围的民事案件类型；有关高院根据辖区内铁路运输法院设置和本地区案件特点，进行选择并制定具体方案，上报最高院批准。例如，制定铁路运输基本法院受理案件的范围可以包括：涉及铁路运输企业职工的婚姻家庭纠纷、继承纠纷、劳动争议、人事争议；与铁路公司、企业有关的民事纠纷等。笼统的地域范围标准容易导致铁路法院与地方法院因管辖权不明产生推诿和争抢，造成法律适用尺度的不统一。
问题三、基层法院受理指定管辖案件后上诉法院如何确定？
《规定》第五条第一款规定：“省、自治区、直辖市高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输基层法院受理本规定第三条条以外的其它第一审民事案件，并指定该铁路运输基层法院驻在地的中级人民法院或铁路运输中级法院受理对此提起上诉的案件。”该规定中的“驻在地”如何定义，是地、市、自治州、盟，还是省、自治区、直辖市？以银川铁路运输法院为例，如果将“驻在地”理解为地市一级，则指定管辖的案件的二审法院应为银川市中级人民法院；如果将“驻在地”理解为省一级，则指定管辖的案件二审法院应为包含银川市中级人民法院在内的其它中级人民法院，比如吴忠市中级人民法院、中卫市中级人民法院等。从司法解释的本意讲，“驻在地”应该是指地市一级。
问题四、在规定施行后原来部分高级人民法院的指定管辖规定是否失效
《规定》第六条 各高级人民法院指定铁路运输法院受理案件的范围，报最高人民法院批准后实施。在《规定》颁行前，最高人民在〔2002〕151号《关于印发<津、冀、晋、京四省市高级人民法院关于北京铁路运输两级法院受理民商事纠纷案件范围的规定〉的通知》中授权四个高院指定铁路运输两级法院受理民商事案件的范围，随后广东、甘肃等高院根据最高院这个通知相继作出其管辖范围内铁路运输两级法院受理民商事案件范围的规定。通过对最高院授权四个高院制定的指定管辖规定的总结，我们发现，铁路运输两级法院受理非运输类民商事案件主要依据案件类型和受案主体来确定指定管辖的范围，即当事人一方或双方为铁路部门及所属企、事业单位间发生的各类合同纠纷、债权债务纠纷、侵权损害赔偿纠纷、房地产纠纷、破产案件。当事人双方均为铁路职工或企业的劳动争议、财产婚姻纠纷案件。
三、对指定铁路法院管辖民事商案件几点建议
1、省、自治区、直辖市高级人民法院指定铁路法院受理铁路企业为一方当事人的合同纠纷、债权债务纠纷、侵权纠纷案件；遵循民事纠纷的一般管辖原则，如被告所在地、合同雁行地法院管辖或者协议管辖原则。这部分案件，虽然当事人一方的主体身份为铁路运输企业及其所属的企业、事业单位，但其不属于铁路运输、安全、财产方面的专门管辖案件，属于普通民商事案件，应当遵循普通管辖原则。铁路法院受理此类特殊诉讼主体的民向书案件应当以所在省为界，而且由其所属的省高级人民法院指定，即被告住所地、合同履行地在所在省辖区内。
2、省、自治区、直辖市高级人民法院指定铁路法院受理原为铁路企业，现仍从事铁路运输、通信、建设、设备制造等涉及铁路行业的企业、事业为一方当事人的普通民商事案件。这部分案件，铁路法院在改制前根据铁路中院所在地的高级法院的指定，已经审理了多年，积累了较为丰富的审判经验。 铁路法院改制后，继续指定由铁路法院审理，一是铁路法院的公信力因改制得以提升，二是可以发挥既有的优势。
3、对所在省内铁路运输企业及其分支机构的调解组织作出的调解协议的司法确认案件予以受理。
4、将省内跨区域的民商事案件指定由铁路法院受理。这部分案件跨区域的特点，正好契合了铁路法院长期小理跨区域民事案件的优势，指定给铁路法院审理较其他人民法院更为便捷。
5、对于双方当事人协议明确由铁路法院管辖的案件，只要不违反专属和级别管辖的规定，可以确认有效。铁路法院在过去的审判实践中，当事人基于对铁路法院公正、高效司法的信任，自愿在经济活动中约定纠纷由铁路法院管辖，这类案件，因为铁路法院的跨区域管辖的特点，原告住所地、被告住所地，合同签订地、合同履行地如果在铁路法院驻在地、所管辖线路沿线的地域内，均可视为协议有效；或者将四个地域限定在铁路法院驻朴地的省级行政区划内。
6、省、自治区、直辖市高级人民法院指定铁路中级法院受理驻在地基层人民法院的民商事上诉案件。目前，我国17个铁路中级法院所地均为省会地市或者直辖市，所在地中级人民法院的案什压力非常大，完全可以将这些城市中部分基层人民法院的民事上诉案件指定给铁路中级法院审理。改革后，铁路中级法
院保持了以往的业务由所在地高级人民法院管理的特点，同时，其人、财、物从铁路运输企业管理改由所在地党委和高级人民法院管理，事权与人权的统一管理，使其成为所在地的一个可以现成利用的中级法院的资源，解决了另行增设中级法院的困难，而且直接通过相关程序由最高人民法院指定其管辖所在地一定地域的案件，具有现实性利可操作性。毕竞，铁路中级法院只审理铁路基层法院的涉及铁路专门管辖的民事案件，数量有限，浪费了司法资源。实际上，这样对于铁路中级法院的长足发展是利大于弊的。毕竟，铁路中级法院在移交后，不可能占有较大规模的刑法资源却只敢担较少的司法审判任务。
7、省、自治区、直辖市高级人民法院指定辖区内铁路基层法院受理的其他民事案件。上述第1—5类案件虽然可能扩大铁路法院的案件数量，但是毕竞范围较为狭窄，数量有限，且目前铁路法院的民商事案件范围已基本涵盖了这几类案件，但数量并不多，即使受理较多的铁路法院一年也只有不到百件案件。因此，为充分利用铁路法院的司法资源，以及今后铁路法院的进一步发展，可以由省、自治区、直辖市高级人民法院按照就近的原则，指定铁路法院受理涉及城市轨道交通、民用航空、公路运输等民事案件，或者受理其驻在地一定地域内（如某几个街道）的第一审民事案件。这样，铁路法院的案件类型会更丰富，数量会更多，既有利于锻炼铁路法院这支司法队伍，又有利于减轻驻在地基层人民法院日益增多的办案压力，缓解案多人少的矛盾。这样也符合铁路法院管理体制改革的特点，为当地经济社会的改革和矛盾纠纷的排解发挥应尽的职能。
铁路运输法院虽然设置在铁路，承担的职责应当更多的体现了国家和社会责任，代表国家依法独立行使审判权和执行权。作为社会公平正义的维护者，应进一步通过对司法资源的合理配置以及独立审判职能的发挥来回应社会的需求，不断向社会公众传递着公平与正义。因此，改制后的专门法院要努力适应法律制度设定的原本角色，要在审判执行工作中坚持依法办事，坚持法律效果与社会效果内在的一致，着眼于长远提升铁路法院的执法公信力，力求取得最好的社会效果。然而，“路径依赖”原理表明“这种机制使得制度变迁一旦走上某种路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，出现制度变迁的历经依赖现象，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。社会公众以及专家学者在两院改制后的整体评价存在折扣，一定程度上反映的法院“人民性”的认同度不高。宥于现实，铁路法院必须在现行的体制和制度框架内进行实质性的改革，以求最大限度地实现社会公正，体现法治精神。多年来，人们对铁路法院司法职权配置合理性的疑虑，也昭示了社会公众对我国司法改革进程的关切，是寄于达成法治社会的一种良好愿望。从近期看：时下的协调是必然更是应然，要通过审判、执行工作，在公民权利、社会公共利益与部门利益之间进行平衡；从长远看：则会必然追随法制渐进的步履，朝着司法资源配置更加理性、合理的方向规整和延展。
一、著作
1、曾宪义主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2000年版。
2、杨润时主编：《最高人民法院民事调解工作司法解释的理解与适用》，人民法院出版社，2004年版。
3、章武生、段厚省著：《民事诉讼法学原理》，上海人民出版社2005年版。
4、常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版。
二、学术刊物及会议文献
1 、最高人民法院副院长黄松有在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》新闻发布会上的讲话，2004年9月16日。
2、张英俊、裴秀峰：《诉讼调解的价值分析与改革构想》，《政法论丛》2005年6月第3期。
3、张守增：《开创人民法院调解工作新局面――最高人民法院副院长黄松有答记者问》，载《人民法院报》2004年9月17日第2版。
4、 2002年9月27日最高人民法院院长肖扬在全国人民调解工作会议上的讲话。
