论我国社区矫正法律制度的完善
——基于和谐社会的视角
银川铁路运输法院 马豪
论文提要：
作为我国刑罚执行理念的一次重大变革,社区矫正试点工作在我国一些大中城市正如火如荼地开展着。社区矫正所体现出来的发动社会力量来矫正改造罪犯的特点及在矫正过程中蕴涵的人文精神使其成为我国刑罚执行工作的一大亮点，成为构建社会主义和谐社会过程的一大亮点。但是,由于我国社区矫正工作起步较晚,人们对社区矫正工作的认识不足,社区矫正法律体系的不够成熟,都在一定程度上制约了社区矫正工作的进一步推广。本文试图从和谐社会的角度来探析当前社区矫正工作及其相关问题,以期引起人们对社区矫正工作的理性认识和思考。
社区矫正也被称为社区处遇，是相对于传统的监禁刑而言的一种新型的刑罚处罚机制。社区矫正的适用对象是那些主观恶性和人身危险性较轻的罪犯，说明其危害社会的可能性较小，再犯的可能性较小。按照两高两部的《通知》要求，社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。通过实践证明，社区矫正不仅有利于提高对罪犯的教育改造质量，促进社会治安秩序的良性循环，而且有利于合理配置行刑资源，减轻国家的行刑成本。它是刑罚理念由监禁化向非监禁化发展的要求，体现了对罪犯人权的保护，是一种人道的处罚机制。
一、社区矫正的施行，是社会发展的需要，其施行有着充分的理论依据：
（一）刑法谦抑思想和刑罚经济原则。刑罚作为刑事责任的实现方式应当是正义之罚、文明之罚。 随着人类物质文明和精神文明的历史发展进程，刑罚制度经历了重刑主义到轻刑主义的演化进程。古代的刑罚制度中，肉刑，死刑的适用占据着十分突出的地位，执行方式也充满着残酷和血腥。近代刑罚制度中，监禁刑成为普遍适用的刑罚，死刑的执行方式也采取了文明的方式。发展到现在，刑罚体系又从以监禁刑为中心，转变为普遍适用非监禁刑。建立以社区矫正为中心的刑罚体系，所体现的刑事政策的价值取向，是对于罪犯给予人道主义的处遇。这种价值取向所体现的人道主义的刑罚观念，对于和谐社会的构建具有重要意义。刑罚具有惩罚性，但是刑罚的目的不是宣泄仇恨，刑罚的目的是改造罪犯、预防犯罪。轻刑主义比之重刑主义更为人道，也更为有利于刑罚目的的实现，从根本上有利于维护社区安全。以社区处遇替代监禁手段改造罪犯，更容易达到促使罪犯悔改向上、重新融于社会的目标，同时减轻了国家在刑罚运作上的投入和负担，更符合经济学的成本效益原则。
（二）犯罪学上的标签理论。“标签理论”在20世纪60年代末兴起，并迅速成为犯罪学领域的主流理论之一。 该理论运用互动观点来解释犯罪行为之形成过程。根据此理论，违法者一旦被贴上“罪犯”的标签，就会在其心灵上打下耻辱的烙印，产生“自我降格”的心理现象，进而顺应社会对其的评价，“违法”甚至会被“合理化”而演变为行为人难以改变的生活方式。将罪犯判刑入狱无疑是最深刻的“标签化”过程，代之以社区矫正措施可以减少因这种“标签化”带来的负作用。
（三）行刑社会化思想。行刑社会化是指尽可能对罪犯适用社会化的刑罚，对于必须监禁的罪犯也要尽可能多的让其接触社会，而社区矫正就解决了行刑社会化而去寻找过度性处置、半社会性处置方式的困难。社区矫正可以使不需要、不适宜监禁的罪犯在社会上服刑，而使监禁的罪犯或不需要继续监禁的罪犯得以施展行刑社会化的平台。社区矫正可以使罪犯尽可能多的接触社会，使罪犯适应社会的飞速发展，有利于罪犯重新回归社会。
二、从我国社区矫正试点取得的成绩来看，施行社区矫正制度具有必要性和可行性：
（一）建立社区矫正制度是犯罪人更好的改造和回归社会的需要
1、社区矫正可以祛除在监狱中执行刑罚的弊端，有利于提高罪犯改造质量，符合刑罚教育功能
（1）社区矫正可以防止罪犯的交叉感染。
执行监禁刑的罪犯在监狱里会相互影响，通过对犯罪技术的交流，有可能在犯罪技术上互补，所以历史上有人称“监狱是犯罪的学校”，而把罪犯放在社区来服刑即可避免罪犯之间长时间的交流，避免交叉感染。从刑罚执行的实践来看，监禁刑并不能很好的去到防止罪犯再犯罪的功能，罪犯再犯罪的比例较大。
（2）社区矫正可以削弱罪犯在监狱服刑所产生的孤独感，增强罪犯的社会责任感。
采用社区矫正的方式，罪犯与社会没有脱离，仍能进行正常的人际，建立平等的人际关系，使罪犯能实际的感受到来自亲属、朋友的关怀和照顾，消除孤独感。同时在社区中服刑，他既是服刑改造，又为社会劳动，既受执行机关的管理，又受社区矫正工作人员的监督和管理，这有利于增强罪犯的社会责任感，促进其改过自新、重新做人。
（3）社区矫正有利于保护罪犯的合法权益，维护基本人权。
采用监禁刑的刑罚执行方式，使得罪犯的一些基本权利由于条件的限制而实际上被剥夺或者限制，如结婚权、离婚权、继承权、抚养权等，我国宪法尊重和保障人权的原则相冲突。虽然随着保护人权的力度进一步加大，监狱制度在改革中也注重了对罪犯一些基本权利的保护，如有的地区允许个别罪犯在服刑期间结婚，但这毕竟是少数，而且就是结婚后，很多的权利也无法得到保护和实现。如果罪犯在社区中服刑，有些权利不要刻意追求就可以得以保障（继承权），许多权利有了得以保障的平台（离婚权），这可以有效的稳住罪犯的心，维护罪犯家庭的稳定，从而达到维护社会稳定的目的，这体现了社区矫正的社会效益。
2、社区矫正可以使刑罚对罪犯进行“因材施教”，体现对犯罪的特殊预防和一般预防的结合
随着人类物质文明和精神文明的历史发展进程，刑罚制度经历了重刑主义到轻刑主义的演化进程。古代的刑罚制度中，肉刑，死刑的适用占据着十分突出的地位，执行方式也充满着残酷和血腥。近代刑罚制度中，监禁刑成为普遍适用的刑罚，死刑的执行方式也采取了文明的方式。发展到现在，刑罚体系又从以监禁刑为中心，转变为普遍适用非监禁刑。建立以社区矫正为中心的刑罚体系，所体现的刑事政策的价值取向，是对于罪犯给予人道主义的处遇。这种价值取向所体现的人道主义的刑罚观念，对于和谐社会的构建具有重要意义。刑罚具有惩罚性，但是刑罚的目的不是宣泄仇恨，刑罚的目的是改造罪犯、预防犯罪。轻刑主义比之重刑主义更为人道，也更为有利于刑罚目的的实现，从根本上有利于维护社区安全。以社区处遇替代监禁手段改造罪犯，更容易达到促使罪犯悔改向上、重新融于社会的目标，同时减轻了国家在刑罚运作上的投入和负担，更符合经济学的成本效益原则。
3、社区矫正是行刑社会化的发展，有利于罪犯的再社会
获刑者在刑罚执行的过程中不犯新罪，在刑罚执行完毕后能够不重新犯罪，是刑罚的执行方式应该具备的功能。从改造罪犯预防犯罪的目的出发，我们期待的是，通过刑罚的实施，使罪犯得到教育改造，获得新生，回归社会，与社会正常相处。与监禁矫正相比，社区矫正更为有利于罪犯的改造并最终顺利回归社会。在监狱管理的模式下，服刑人员与社会高度隔离，环境封闭，行为能力和行为方式高度监狱化，这种状况会导致对社会环境缺乏适应能力。刑满释放人员重新适应狱外社会环境的问题若不能解决，不利于防止重新犯罪和保护社会公众的安全。
（二）建立社区矫正制度是解决监狱拥挤，节省国家资源的需要
据统计，至2002年底，我国监狱押犯总数已高达154万余人，超过我国实际关押能力28万人，超押率为22.22%。另外，通过对山东、江苏、浙江、河北、河南和宁夏6个省（自治区）的24个监狱进行调查，罪犯人均居住面积占5平方米以上的仅占13.1%。而《犯人生活卫生管理办法》中规定，对在押犯应保证其人均生活设施面积在5平方米以上。所以我国监狱人满为患，并且以较快的速度增长，而过度的增长使监狱爆满，监狱的物质、文化等方面的要求都得不到满足，罪犯的心理受到不利影响，从而影响罪犯的改造质量。从1982年到2002年监狱在押犯人从62万增加到151万，增长率为150%，而同期人口增长比率为20%，国家对监狱系统的财政拨款从1992年14亿元增加到2001年的108亿元。而社区矫正可以大大减少监狱人口，缓解监狱压力，提高罪犯改造质量，另外监狱人口的减少使财政的压力也得到了缓解，从而节省国家资源，这是符合刑罚经济思想的。国外有资料证实社区矫正是最经济的刑罚方法，加拿大联邦矫正系统1992-1993年度的统计，可以看出社区矫正的费用大大低于执行监禁刑的费用。下面是犯罪人每人每年费用：妇女矫正机构为91753加元，最高警戒监狱为70236加元，中等警戒监狱为42155加元，最低警戒监狱为36227加元，平均值为47760加元，社区矫正中心为28269加元。（平均值为每名犯罪人的平均费用仅仅包括与矫正机构的运行有关的费用，而不包括与假释有关的费用、矫正工作人员的训练费用、矫正管理机构的费用和加拿大矫正公司运行费用。社区矫正中心主要关押执行日间假释的罪犯，它是按照最低警戒度监狱的标准设计、建造和管理的。）
（三）建立社区矫正制度是完善我国刑罚执行体系，落实非监禁刑的需要
从刑法典的内容来看，我国非监禁刑的种类比较齐全，机构合理，但基本上都是以公安机关作为主要的执行机关，实际中由于公安机关将打击犯罪作为工作重点且警力有限，对非监禁刑的执行很多的时候是心有余而力不足。结合此次专项监外罪犯专项检查情况来看，监外罪犯脱漏管情况严重；同时公安机关在执行非监禁刑时基本上没有什么帮教措施，监外罪犯再犯罪的比率较高。可见现行的非监刑没有得到很好的落实，与刑法确立非监禁刑的目的相违背。而社区矫正是由公、检、法、司、社区工作人员和社会志愿者等共同执行，这就能使非监禁刑落到实处。
（四）建立社区矫正制度是建设更好的教育和挽救未成年罪犯的方法及有效预防未成年犯罪的需要
实施社区矫正制度更有利于对未成年罪犯的矫正，在教育和挽救未成年罪犯的方法上增加了社会实践这一课或直接在社会上服刑，把单纯的说教拓展为多种方式综合运用，使他们增强了自我教育的主动性和积极性。因为未成年的心理素质和理性认识能力较差，但可塑性较强，更容易受到周围环境的影响。所以让未成年罪犯在社区中服刑，从事公共事业，让其在健康的社会环境里开展正常的人际交往，接受积极的教育感化，对其心理的成长无疑是积极的，有利于他们树立自尊、自重的心态，让他们彻底悔过自新，回归社会。社区矫正是吸收社会各种力量来参与预防未成年犯罪的活动，形成政法机关、社会机构、家庭、受害人多位一体，齐抓共管的合力，强化特殊预防功能。实施社区矫正让未成年罪犯在社区中接受教育，可以使其他未成年看到未成年罪犯服刑的具体情况，这活生生的现实就是一条警戒线，强化了一般预防的功能。
（五）建立社区矫正制度是发展受害人、社区、刑事司法系统与罪犯之间的建设性关系的需要，适用恢复性司法的需要
1、社区矫正为罪犯弥补受害人的损失提供经济来源、精神安慰
罪犯可以利用社区服务或社区服务以外的时间劳动获得报酬，从而实现对受害人的经济赔偿。即使无力赔偿罪犯也可以在社区中形成一定的公共基金，可以用于国家赔偿，缓解国家一定的财政压力。如果适用监禁刑，受害人就看不到罪犯服刑的具体情况，因为监狱是不开放的；但是罪犯在社区中服刑，受害人不仅可以看见服刑具体情况还可以监督罪犯的服刑。这体现了社区矫正给予受害人的精神安慰和补偿。
2、社区矫正可以给社区提供额外的人力资源，可以减轻社区公众的复仇欲望
社区可以通过社区矫正获得额外的人力资源，补充社区人力资源的不足。罪犯在社区中的公益劳动，可以改善社区的社会环境、生活环境、自然环境。人们通常把罪犯看成是违反社区标准或规范的人，因此他们认为罪犯应该对社区进行补偿。所以罪犯在社区中完全履行规则要求完成社区劳动时，人们就容易接受他们而重新回归社区。这样社区公众就会因为罪犯的符合要求的社区劳动而减轻对罪犯的复仇欲望，这符合刑罚的安抚功能。
3、社区矫正可以为刑事司法系统节省资源，改变刑事司法系统的自身形象
社区矫正的行刑成本严重低于监禁刑行刑成本，并且社区矫正在刑事审判时较普通刑事案件省去了好多环节，节省了刑事司法系统在刑事执行时所耗的费用。社区矫正的执行活动有助于改变受害人、罪犯、社区公众对刑事司法系统的态度和观念。而罪犯在实施犯罪的时候，往往也使社区遭受侵害，但是以往的刑事司法活动并不关注这一点。社区矫正会使社区以不同的途径直接或间接的受益，从而使刑事司法系统会获得更多的支持和配合。
4、社区矫正使罪犯本人免受监禁之苦，有助于罪犯培养良好习惯
社区矫正使罪犯不必去监狱服刑，可以避免受监禁之苦，从而避免由于在监狱服刑而产生的家庭问题、感情问题等。因为在社区中服刑犯罪人可以清楚的看到自己的犯罪行为给受害人、社会带来的损失，就有可能感到愧疚，就不得不努力工作，来抚平受害人的创伤。所以犯罪人不仅要辛勤的工作，还要合理安排自己的开支，作好生活预算，勤俭节约，这就有利于培养犯罪人养成良好的生活和行为习惯。“获得自由是一种梦想，囚犯总是为此而思虑。如果他们看到有一条比逃跑更保险和更可及的阳光大道，他们会立即奔向那里；他们做好事仅仅是为了获得自由，但他们毕竟是在做好事。不断重复的运动会变成第二本性，他可能使人养成习惯。”
三、实施社区矫正制度存在的问题
虽然我国的社区矫正工作取得了一定的成绩，但是社区矫正工作的相较于以前的监外执行工作来说并没有多少实质性的进步，存在不少的问题。
（一）非监禁刑适用普遍偏少
就目前来说，在我国由于受重刑主义思想的影响，总认为罪犯就应该在高墙和电网的限制下得到惩罚，于是对罪犯苛处刑罚时仍以监禁刑为主体，非监禁刑的适用率极低。从当前世界刑罚制度的发展趋势来看，社区刑罚制度已被各国广泛使用。据统计，2000年，加拿大适用非监禁刑的比例最高，达到79.76%；澳大利亚、新西兰、法国、美国也都在70%以上；英国、日本超过50%；韩国和俄罗斯比例较低，但也分别为45.90%和44.48%。近年来我国缓刑假释的比例只占所有服刑人员的17%。 以重庆为例，重庆每年假释的比例约占在押犯人数的1％左右，缓刑的比例近几年有所增长，但仍不到刑事处罚人数的10%。
（二）社区矫正缺乏必要的法律支持
实施社区矫正必将涉及如何实现行刑社会化、经济化、开放化的问题，更是一个长久的、极富挑战性的命题。在我国社区矫正采用的是先试点后立法的方式，使得社区矫正制度缺乏必要的法律支持，各地在社区矫正试点工作中制定出了不少的规定，但问题突出，表现在：1、相较于以前的监外执行的有关法律规定来看，关于社区矫正的规定没有什么实质性的进步；2、各地关于社区矫正规定不一致，存在矛盾和冲突。没有法律支持的社区矫正就无法可依，使得社区矫正的很多制度显得苍白无力。在没有相关法律支持的情况下，社区矫正工作人员在饯行社区矫正工作就会畏首畏脚，面对当事人的提问有的时候很难做出回答，容易尴尬局面。
（三）社区矫正主体不明确
我国现行《刑法》第85、76条规定：“在假释考验期限内，由公安机关予以监督”，“在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合”；《刑事诉讼法》第217、214、218条规定，“被判处管制的犯罪分子，由公安机关执行”，“监外执行……由居住地公安机关执行”，“缓刑罪犯，由公安机关交所在单位或基层组织予以考察”，“管制、剥夺政治权力……由公安机关执行”，若罪犯在假释中违反规定，由“公安机关提请法院审核裁定”。可见，除执行缓刑时公安机关将罪犯交所在单位或基层组织考察尚有法律依据外，公安机关是非监禁刑的执行机关。但是，公安机关由于警力不足，任务较重，无暇它顾，至今也难以安排专门的警力来负责对非监禁性服刑人员的跟踪管理，更谈不上对他们的教育矫正；而负有矫正犯罪之责的基层司法行政机关，由于不属于公安机关，执行刑罚就不符合法律规定，只能对刑释解教人员进行安置帮教，而对非监禁性服刑人员的监管矫正并无法律授权，想管也管不了，造成非监禁性服刑人员“两不管”的“真空状态”，这不利于对非监禁性服刑人员的改造和社会的稳定。由于公安机关与司法行政机关是两个不相隶属的机关，不可能要求公安机关按照司法行政机关的要求来监管矫正罪犯。这种刑罚执行主体多元化的状况，必然难以形成普遍适用于各种刑事处分的方针、政策，破坏国家行刑制度的统一性和造成监管矫正工作的脱节，导致了刑事执行权力资源配置失衡，出现某些部门权力资源过剩，另一些部门权力资源供应匮乏的现象，无法使行刑权力资源产生最佳的效益。另外，把某些刑事执行权赋予公安机关，其实质就是把侦查机关与行刑机关合二为一，这有悖于现代刑罚观重视行刑和刑罚效益的精神，也难以贯彻宪法所要求的各司法机关之间分工负责、互相配合、互相制约的法律原则，影响了刑事司法活动的公正性。
（四）社区矫正的监管不力
我国对社区矫正对象的考察执行，在1997年《刑法》颁布实施以前是由公安机关交所在单位或基层组织考察；1997年《刑法》实施以后，是由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。《刑法》对考察机关做了调整，明确了公安机关对社区矫正对象的考察职责。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》规定，社区矫正对象的执行工作是由县级公安机关负责的。在工作中，县级公安机关指定罪犯居住地的公安派出所、驻乡人民警察或交罪犯所在单位、基层组织作为具体负责监督考察的执行单位。但在对社区矫正对象考察的实践中，并没有多大变化，基本上还是由基层派出所交由基层组织或所在单位予以考察监督。这种考察和管理的体制，在实践中存在许多问题。
（五）社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高
社会矫正的工作职责有两个：一是对罪犯进行监督，从而提供对社区公众的保护；二是对罪犯进行矫治和提供帮助，包括对他们的咨询、更新，使他们重新与社会结合。社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会重任，如果没有专门的职业资格衡量，矫正效果就难以保证。西方发达国家在实施社区矫正制度时，一般都要建立专门的社区矫正机构，从而使社区矫正工作法律化、制度化、有序化。据1997年的统计，美国社区矫正机构共有2931个，其中缓刑办公室有812个，占27.7%；假释办公室有486个，占16.6％；缓刑和假释合署办公的机构共有1633个，占55.7％。美国正式的社区矫正工作人员约7万人，其中在缓刑办公室的有3.2万多人，在假释办公室的有1.03万人，在缓刑和假释合署办公室的有2.6万多人。而我国相对较落后。
人们对社区矫正的认识上的偏差、法律滞后、制度不完善等因素制约着社区矫正的进一步开展以及深化和完善。这些制约因素实际上也是上述问题的产生原因。主要制约因素有：一是在观念层面上，人们对社区矫正的认识有待进一步的端正；二是在体制结构方面，非监禁刑和社区矫正在国家的刑罚体系中的地位还不高；三是从维护司法人权方面来看，对犯罪人的法定权利仍没有予以充分重视；四是社会转型使得对被社区矫正对象考察监督的难度加大。
四、完善我国社区矫正制度的建议
针对以上问题，为完善我国的社区矫正制度，应着手以下几个方面的工作：
（一）制定行刑法典，统一行刑权限，明确社区矫正的主体
从国外的情况看，刑事裁判的执行大都由一个部门统一管理和负责，一般由司法行政部门负责。从长远看，制订统一的刑事执行法典，并将行刑权集中由司法行政部门行使，应是我国行刑法制发展的方向，这对于全面、系统地规范行刑权的运作，提升行刑机关的法律地位，加强狱内改造同狱外改造的衔接配合，推动行刑工作的进一步发展具有重大意义。行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一，由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。在构建统一行刑权的同时，对行刑权的监督制约也是不容忽视的问题，这是保障行刑公正、防止行刑权滥用的必然举措。具体做法为立社区矫正局，司法厅设立社区矫正局，市司法局下设立社区矫正局，各县（市）司法局设立社区矫正处，乡镇司法所设立社区矫正办公室。配置专门的具有资格的社区矫正队伍，在中央司法警官学院设立社区矫正专业主修社会学、心理学、法律学、矫正教育学，罪犯改造学等必备学科，为蒸蒸日上的社区矫正工作供应合格人才。这样一方面可以使中国非监禁刑真正落于实处；另一方面，给社区矫正一个合法身份，避免无法可依而引起的执法尴尬。
（二）完善社区矫正操作
在制定《社区矫正法》的同时，要制定每种罪犯和判处每种刑罚的罪犯以专门的矫正方案、实施细则。要首先考虑每个社区的特长及可以矫正罪犯的种类，还应考虑罪犯的特长，然后对罪犯和社区具有针对性的“各就各位”，充分利用社区和罪犯各自的长处和优越条件进行矫正，优势互补。在每个罪犯被判处社区矫正刑之前，要对被告人能否适用这一刑罚方法进行调查，调查包括其犯罪原因、犯罪动机、犯罪目的、个人情况（包括文化程度、身体状况、年龄、性别、婚否等）、家庭情况（包括成员和睦情况、成员结构、是否完整、经济情况、经济来源等）、工作、生活环境及其主观恶性，悔改心理及受害人意见和社区公众的意见（有可能或将要在此服刑的社区）做出一个具体的、全面的报告；结合罪犯的改造情况及其他多种因素对罪犯进行再犯预测。法官在裁判时要主要参照这两份报告，进行社区矫正听证制度（人员包括同监室罪犯、亲属、被侵害社区公众、将要服刑社区的公众、一些专家学者等），然后具有针对性的判处在某一个特定的社区服刑；然后矫正工作人员根据这个报告制定具体的操作方案，具有针对性的罪犯改造方法，有利于提高罪犯改造质量。
（三）加强社区建设，制定考查矫正效果的一系列标准
在罪犯服刑的同时要不断的加强基层社区建设，为罪犯创造一个加快再社会的良好条件。在《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第61条规定“囚犯的待遇不应该侧重把他们排斥于社会之外，而应该注重他们继续成为组成社会的成员。”
制定矫正效果的评估体系，一方面防止矫正工作人员在操作中的徇私舞弊，要形成社区矫正工作人员工作责任制，充分调动矫正工作人员工作积极性；另一方面，可以预防社区矫正工作人员消极的“行政不作为”，不切实履行职责而放任自流的情况，另外还可以考评罪犯改造状况，适用减刑、加刑的必要，有利于调动罪犯的改造积极性，以致于罪犯迅速再社会。
（四）建立专门的社区矫正机构
1、明确社区矫正属于刑事司法体系，是非监禁刑和暂缓监禁的刑罚执行方式
行刑权就其本质而言，是一种司法权和行政权的统一， 由司法行政部门统一行使是较为合适的，这有利于解决目前行刑权主体过于分散及行刑权的非均衡性等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置。矫正工作是一项执法活动，社区矫正工作者首先是执法人员，其次才是社会工作者，其地位与法院的法官、检察院的检察官同等重要。
2、在司法部成立专门的社区矫正工作管理机构——社区矫正局，省、自治区、直辖市司法行政机关相应设立分支机构
作为社区矫正的法定执行主体，负责对缓刑、假释、暂予监外执行、管制、剥夺政治权利等5种对象进行社区矫正。结合我国的具体国情来看，建议成立如下的社区矫正的组织体系。一是由市司法局负责社区矫正工作的组织实施。二是公、检、法各部门充分发挥工作职能。公安机关实施对矫正对象的监督管理，对重新违法犯罪的矫正对象依法及时处理，对违反有关规定脱离监控范围的矫正对象进行抓捕；人民法院依法加大对非监禁刑的适用力度，进一步规范罪犯假释，监外执行的适用条件和工作程序；人民检察院要充分行使法律监督职能，加强执法监督，完善监督程序，发现社区矫正工作中不符合法律，政策规定的问题，及时提出检察建议。
3、社区矫正工作人员的队伍建设。由社会工作者和社会志愿者组成的社区矫正社团，具体负责社区矫正工作
志愿者是一个颇具流动性的社会群体，构成稳定的志愿者队伍的形成需要大量的时间、精力和资金投入。按照志愿参与某项活动的时间长短，可以分为长期、短期、临时志愿者；按照参与志愿活动的空间，可以分为社区内、社区外志愿者；按照参与志愿活动的程度，可以分为全面参与、专题参与、闲暇时参与等不同类型。在市场经济条件下，志愿者的参与纯粹出于内心对某项事业的认同，其队伍的建设更需要摆脱计划经济的惯常模式。
4、社区矫正工作人员的素质建设
从事社区矫正的工作人员是代表国家实施刑罚，社区矫正第一线工作人员的素质必须得到切实保证。社区矫正工作的性质要求从事社区矫正工作者中部分人员具有一定的审判、检察工作经验，这样可以考虑从审判、检察、公安司法行政人员中动员一部分人员充实到社区矫正工作队伍中。我市制定的社区矫正工作者手册中关于社区矫正工作者的行为规范和奖惩、晋升措施不够全面和具体，不利于优化社区矫正工作队伍，有待进一步完善。从加强社区矫正工作队伍的后备人才建设来看，可以考虑组织法学、社会工作专业的力量，在我国法学高等职业教育体系中增设社区矫正专业。
（五）提高社区矫正刑在刑罚体系中的地位
1、扩大社区矫正刑
借鉴国外的成功做法，结合我国的实际情况及实践，笔者认为，社区服务刑融教育刑思想与赔偿理论与一体，符合刑罚执行的社会化、开放化潮流，它不仅避免了监禁的负作用，也克服了罚金刑因被判刑人贫富不均而潜藏的实质上的不平等。作为新型的短期监禁替代措施，社区服务刑具有良好的发展前景。在我国刑罚体系中引入社区服务刑是必要的，也是可行的，这将使我国的刑罚结构更为合理、科学。我国《刑法》中增加社区服务这一刑罚种类，其适用对象应限定为主观恶性程度一般不大、罪刑较轻的未成年犯、轻罪犯、过失犯。社区服务的期限，即判决罪犯参加社区服务的时间应该规定在60小时～300小时之间。罪犯每天工作的时问不得超过4小时，每周劳动的时间不超过3天。因为社区服务的劳动主要应该在业余时间完成，以不影响罪犯在社会上的正常生活为原则。罪犯所从事的社区服务工作类型主要包括由当地政府或社区管理部门提供的、具有社会公益性质的各种劳动项目。 被判处社区服务刑的罪犯尽管是在社区从事服务性的工作，具体劳动组织和工作安排、考核可以由社区管理部门来负责，但作为一种刑罚的执行，还必须有专门的司法机关来对他们进行执行和监督，否则，就会失去严肃性和强制性。国外有一些国家，社区服务刑通常是由社区矫正人员或缓刑官员来负责监督执行的。在我国应由社区矫正机构负责对被宣告社区服务刑的犯罪分子予以监督和考察。
2、明确规定慎用监禁刑原则
在我国，受社会发展状况、传统法律文化等因素的制约，刑罚结构总体上看属重刑结构，不仅监禁刑占据绝对主导地位，而且在西方逐步取消的死刑在我国仍然有强大生命力。在此背景下，监禁刑的限制适用似乎是奢谈。但笔者以为，立法并不能只是亦步亦趋地被动前行，良好的刑事立法应当在立足国情的前提下，尽可能顺应世界刑法发展之趋势，具有一定的前瞻性，积极引领公众刑法观念的进步。所以，有必要在我国刑法中增设慎用监禁刑的条款，这一条款旨在向司法者和公众传递和倡导这样的精神：监禁刑并非完美的刑罚措施，不是在十分必要的情况下，不应适用监禁刑，对于可处监禁刑也可不处监禁刑的，应当不处监禁刑；应尽可能以非监禁刑等手段，代替监禁刑的实际执行；对于必须判处监禁刑的，应尽可能判处较短的刑期，应把最长的刑期适用于最重的犯罪。
3、建立刑罚易科制度
（1）建立短期监禁刑和社区矫正刑易科转换制度
从国外的立法情况来看，限制自由刑与剥夺自由刑往往是配套实施的，一方面，对被处短期自由刑的罪犯，允许法官改处限制自由刑，以减少监狱羁押人数，消除剥夺自由刑可能产生的消极影响；另一方面，对违反限制自由刑执行的罪犯，允许法官将剩余刑期改为剥夺自由刑。为了提高社区矫正刑的行刑效果，保证社区矫正刑能够切实得到执行，必须对社区矫正刑执行给予一定的权威保障。我们有必要借鉴国外的关于限制自由刑易科其他刑罚的制度，建议我国《刑法》做出以下规定：对于违反社区矫正刑判决、执行的有关规定，逃避社区服务劳动的，应该给予警告、行政处分等，对于个别性质严重、恶意逃避社区服务劳动的、屡教不改的犯罪分子，可以规定以拘役或有期徒刑来替代，并规定替代的计算方法。从而使社区矫正刑与短期监禁刑能够相互替代，形成优势互补，实现刑罚执行的严肃性和严密性。
（2）建立短期监禁刑、罚金和社区服务等社区矫正刑易科转换制度
这是为避免短期监禁刑弊端而采取的一种做法。如我国澳门地区刑法典第44条规定：科处之徒刑不超逾6个月者，须以相等日数之罚金或以其他可科处之非剥夺自由之刑罚代替之，但为预防将来犯罪而有必要执行徒刑者，不在此限。我国台湾地区刑法典第41条、德国刑法典第47条亦有近似之规定。关于短期监禁刑易科罚金的做法，一直受到以钱赎刑之嫌的指责。这种指责理由并不充足。因为罚金本来就是刑罚的一种，具有刑罚的惩罚性，如有人指出：“金钱是自由的凝结物，这是一种事实，因此，剥夺金钱，就限制了消费，能使人感到很大的痛苦。” 虽然罚金刑存在教育改善功能不足的问题，但这一问题在短期监禁刑中亦同样存在，而罚金刑具有的给国家减少狱政开支、避免狱中恶习传染等优点，却是短期监禁刑所不具备的。所以，不仅是从维护法律的严肃性角度，还是从慎用短期监禁刑的立场出发，建立上述易科转换制度是可行的。
（六）创新监管机制，对社区矫正实行全程化网络管理
1、建立全程化网络管理和监控制度
有必要在司法部社区矫正局内设立社区矫正信息网络中心。该信息中心应该将全国所有社区矫正对象的资料输入，包括犯罪分子个人的基本情况，犯罪的性质、罪名，所判的刑罚种类，刑期或罚金数额，审判机关，前科，主要社会关系情况等。同时，还要输入犯罪分子在刑罚执行过程不断形成和收集到的资料，这部分资料是动态的，随着执行的发展不断得到增加和充实。另外,还有必要在省级社区矫正局建立本省范围的执行信息资料管理和交换中心。在每一个县、市(区)社区矫正工作站，都必须有计算机终端。在各个具体执行站，有专人负责计算机信息管理，并将每天所收集到的执行情况和出现的问题传送到省级计算机信息交换中心，在由省(市、区)信息中心汇总后，传送到司法部社区矫正信息网络中心，保证执行主管机关及有关人员能够及时掌握全国的社区矫正执行情况。地方社区矫正工作站可以通过网络系统查看有关资料。
2、改革和完善社区矫正对象外出制度
1989年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》第5条规定：“监外罪犯(包括管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的犯罪分子)在被监督考察期间，并未消除罪犯身份。在此期间，应限制其活动范围并界定其所在地域，明确宣布：被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，不允许离开所在地域外出经商；被剥夺政治权利和宣告缓刑的罪犯，如外出经商，需事先经县级公安机关允许”。该规定只对社区见于外罪犯外出经商做了禁止性或限制性的规定,但是对与经商有着区别的外出打工行为没有做出规定。从现行法律法规所规定的一般原则推断，被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，外出打工也是不允许的。但是，不允许被判处非监禁刑的罪犯外出经商或打工是与现实社会人、财、物大流动趋势不相适应的，也可能造成违背设立非监禁刑刑罚制度的初衷。这也是有些学者主张取消管制刑的主要理由之一。 我认为，从市场经济发展的角度来看，在进行资源共享和优化配置的原则下，一律不允许被管制、假释和暂予监外执行等社区矫正对象外出经商或打工是行不通的，也不利于社区矫正对象适应社会生活，很有可能使其生活陷人困境，使其因缺乏谋生的条件和环境，而重新违法犯罪。从我国各地经济发展的实际情况来看，由于经济发展不平衡，导致在劳动力的供需上不平衡，因此必须对全社会的人力、物力和资源都正在根据市场经济的要求进行重新调整和配置，相当一部分人必须外出经商或打工才能维持生计。如果限制他们外出经商或打工，实际上就是限制他们的生路，必然影响其正常的生活。因此，应当修改原来不准外出经商或打工的制度，建立原则上允许其外出经商或打工，但必须严格审批的制度。
3、建立和健全社区矫正对象的“居住地变更核准制度”、“异地托管制度”、“数据核查制度”和“收监执行制度”
犯罪人虽然适用非监禁刑，但其作为服刑人员的身份并没有改变。为了强化对社区矫正对象的监管和教育矫正，防止脱管失控，有必要通过立法的形式，规定社区矫正对象确实需要迁移到异地居住的，应当经当地司法行政机关批准，对于那些擅自迁离原居住地的人员，司法行政机关有权决定将其重新收回监狱执行刑罚。同时，考虑到我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后等实际情况，针对困扰矫正考察工作的社区矫正对象“人户分离”的问题，应在全国范围内建立“异地托管”制度，即对于“人户分离”的社区矫正对象，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。同时，司法行政机关还应加强与公安机关、监狱管理机关等相关部门的合作，建立双向的社区矫正对象的“数据核查制度”，堵塞衔接工作中出现的漏洞，降低脱管率。国家要通过立法，建立和健全社区矫正对象的“收监执行制度”，即规定社区矫正对象违反规定，应收回监狱继续执行原判刑罚的情形及程序及其相关条件，以敦促犯罪人认罪服法，加强改造，确保公众的安全，维护法律的尊严。
我国社区矫正制度需要在实践中不断探索，总结成功经验的同时，也要勇于改进不足而使之更加完善。笔者相信，随着社区矫正制度的逐步完善，人们对社区矫正认识的不断深化，这项制度必将在我国发挥更大的作用。
